Коррупция : общие понятия.

Коррупция: общие понятия.

Определение коррупции
Виды и формы коррупции, ее причины и последствия
История коррупции в России

1.Определение коррупции.

Латинский термин «коррупция» (сorruption) происходит от греческого слова, означавшего «грязь» и имеет более десятка значений, среди которых: портить воду в закрытой таре, расстраивать дела, расточать состояние, губить свободу, развращать молодежь, фальсифицировать результаты и др. Современное понимание коррупции сформировалось в ХХ веке, однако, до настоящего времени ни в российском законодательстве, ни в международных правовых актах ей не дано однозначного определения.

В отсутствие официальных приведем здесь следующие свои определения.

Под коррупцией мы здесь будем понимать действие или бездействие одного лица, принимающего решение (ЛПР), в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Данное определение включает в себя все более или менее часто используемые в литературе ЛПР может представлять из себя одно физическое лицо (чиновник), группу физических лиц (конкурсная комиссия), юридическое лицо (НКО или фонд, распределяющий гранты) и др. Публичный ресурс может выступать в виде бюджетных средств, выборных должностей, депутатских мандатов, грантов для НКО и др.

Виды и формы коррупции, ее причины и последствия.

Различают две основные формы коррупции: низовую (мелкая, повседневная, бытовая) и вершинную (крупная, элитарная). Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция, которая может выступать и в форме низовой коррупции – взятка за регистрацию предприятия, и в форме вершинной – использование административного ресурса для получения «нужного» результата выборов). В этом случае, а именно на нем мы и сосредоточим основное внимание, можно сказать: коррупция – это использование должностным лицом своего служебного положения в корыстных целях (своих либо кого-то еще).

Отметим, что наибольший ущерб приносит коррупция, связанная с бюджетом и госсобственностью.

Выделяют следующие виды коррупционных деяний, которые в различных странах уголовно наказуемы :

злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий, совершаемые для удовлетворения корыстных интересов;
хищение имущества (независимо от формы) с использованием должностного положения;
незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;
взяточничество;
неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юридических лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;
использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное либо недостоверное предоставление такой информации;
предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;
протежирование из корыстных интересов в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.

Дополнительно можно выделить коррупционные деяния, для которых нет соответствующих статей в уголовном праве:

предоставление льгот для своей коррупционной группы с отвлечением на эти цели публичных ресурсов;
использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах (непотизм);
бюрократический рэкет, выражающийся в вымогательстве средств у коммерческих структур для их «переброски» в иные предпринимательские организации, политические партии;
лоббирование при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц (групп);
злоупотребления служебным положением (уголовно не наказуемые в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензировании или квотировании.

Дадим здесь также определения коррупционных деяний, очень часто используемые в литературе в последнее время:

захват государства – инициативные попытки предпринимателей повлиять на решения органов власти разного уровня и разных ветвей (бизнес подкупает и покупает чиновников и депутатов), сюда же относится теневой лоббизм в органах власти, покупка решений исполнительных органов, установление коррупционного контроля над политическими партиями;
захват бизнеса – установление чиновниками неправового контроля над бизнесом с целью извлечения административной ренты (чиновники используют административный ресурс для давления на кампании), рента обеспечивается здесь не взятками, а бизнесом и доходами от него;
административный ресурс. Административный ресурс (АР) – это совокупность возможностей, которые дает административная должность. Плох не сам АР, а злоупотребления им, которые чаще всего принимают форму коррупции. Только такими злоупотреблениями мы интересуемся. В этом смысле под административным ресурсом мы будем понимать совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процессом в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности. АР, как правило, не связан с непосредственной и личной выгодой, часто не сводится ни к взятке, ни к подкупу. Коррупционные деяния здесь обусловлены преимуществом занимаемой должности и часто выступают в виде телефонного права, указания подчиненным, давления на подведомственные (милиция, налоговая инспекция и пр.) и формально независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного использования АР (последствия) не всегда проявляется сразу, но, практически всегда данные последствия очень заметны и тяжелы. Борьба со злоупотреблением АР во многом определяется прозрачностью власти и общественным участием в процессах противодействия коррупции. Существует тесная взаимосвязь АР с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заинтересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти лица удовлетворяют такую заинтересованность, мы имеем злоупотребление АР в чистом виде, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного конфликта интересов.
Конфликт интересов (КИ) – это ситуация противоречия между личными, частными, групповыми (ведомственными, корпоративными) интересами и интересами сообщества, всего общества, государства (организации, партии).В ситуацию КИ может попасть каждый: врач, инженер, работник, чиновник, политик. Нас будет интересовать тот случай, когда противоречия между интересами касаются публичных ресурсов (средства бюджета, выборные и назначаемые должности и связанные с ними возможности). В первую очередь мы будем рассматривать систему государственной и муниципальной службы, деятельность депутатов, государственных должностных лиц и др. Отметим, что возможен случай, когда в ситуацию КИ попадает целый орган власти: например, орган местного самоуправления одновременно является и органом власти, и хозяйствующим субъектом (имеет в своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) – конфликт между корпоративными и общественными интересами. Здесь можно говорить об институциональном КИ. С КИ связаны такие негативные явления, как коррупция, злоупотребления административным ресурсом, служебным положением, недостаточная прозрачность власти и др. Вместе с тем неправильно сводить КИ ни к коррупции, ни к злоупотреблению АР, опасно относиться к этому явлению как к чему-то, что требует «искоренения» – сам по себе КИ – это явление объективное, и с ним надо научиться жить.

Дадим здесь также определение двум важнейшим для противодействия коррупции понятиям: прозрачности власти и общественному участию.

Прозрачность власти – это ее открытость, понятность и возможность влияния на нее. Открытость – доступ (в первую очередь к информации о деятельности власти, о процедурах принятия и исполнения властных решений, к самим решениям; доступ в помещения, где находятся органы власти и др.). Понятность - в том, к чему есть доступ (процедуры, решения) можно разобраться. Возможность влияния – возможность использования и изменения того, к чему есть доступ, и что стало понятным (властные процедуры, информация, решения).

Общественное участие – участие структур гражданского общества в подготовке, принятии и контроле исполнения властных решений (в политическом цикле). Для его осуществления необходим определенный уровень культуры участников: готовность властей (знания о возможностях структур гражданского общества, о межсекторном взаимодействии и социальном партнерстве, добрая воля и/или приказ начальства); готовность структур гражданского общества (доверие к власти, сведения о социальном партнерстве, уровень проектной культуры). Существует множество форм общественного участия (более 25), для нас самыми важными будут следующие: общественная законодательная экспертиза (независимая экспертиза представителями общественности принятых и готовящихся нормативных актов, предложения по их изменению, принятию иных нормативных актов), общественные слушания (обсуждение представителями общественности актуальных проблем с приглашением представителей органов власти, чаще всего обсуждаются проекты законов), общественные советы (совещательные, консультативные органы при структурах власти, чаще всего исполнительной, состоящие, в том числе, из представителей НКО, созданные для обсуждения и выработки рекомендаций органам власти).

Прозрачность власти – условие необходимое для общественного участия, но, к сожалению, недостаточное. Без прозрачности общественного участия не бывает, однако, наличие прозрачности гарантирует лишь возможность общественного участия, но еще не гарантирует его наличия, необходимо еще, чтобы сами структуры гражданского общества были в нем заинтересованы, т.е. необходима мотивация. Известно, однако, что мотивация эта у структур гражданского общества крайне слабая. Причина такого их поведения, как уже говорилось выше, заключается в слабости институтов гражданского общества, отсутствии демократических традиций и, главное, – субъектном типе политической культуры россиян, когда надеются не на себя, а на доброго правителя, когда отсутствует собственная инициатива и ответственность. Чтобы изменить ситуацию, необходимо изменить тип политической культуры, а это – процесс трудный и длительный, и заключается он в развитии структур гражданского общества, вовлечении граждан в деятельность общественных организаций, в том числе занимающихся антикоррупционной деятельностью и вопросами общественного участия.

Обратимся теперь к причинам коррупции и ее последствиям.

Сначала рассмотрим общие причины, порождающие коррупцию в странах, находящихся в процессе перехода (от централизованной экономики к рыночной, от авторитаризма к демократии).

Основными причинами коррупции в странах с экономикой переходного периода, к которым сегодня относится Россия, являются экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций.

К этим причинам для России следует добавить, учитывая местную специфику, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России, слабость судебной системы, неразвитость правового сознания населения, пренебрежение правом в угоду выгоде, подчиненность чиновников не закону, а начальству и инструкциям, безнаказанность при нарушении законодательства.

Выделяют политические, экономические и социальные последствия коррупции.

Политические последствия: падает доверие населения к власти, уничтожается политическая конкуренция, уменьшается престиж государства и др.

Экономические последствия: неэффективное использование бюджетных средств, повышение цены за счет коррупционных издержек, расширение теневой экономики, снижение эффективности рынка и др.

Социальные последствия: уменьшается способность власти решать социальные проблемы, усиливается имущественное неравенство, социальная напряженность, увеличивается неверие в право как инструмент регулирования жизни государства, растет организованная преступность и др.

Экономические потери от коррупции (их подразделяют на прямые и косвенные) поистине ужасны. По данным Фонда ИНДЕМежегодные потери от коррупции в России составляют 35 миллиардов долларов и сопоставимы с величиной расходов бюджета, а годовые затраты всех граждан на взятки составляют 2.8 миллиарда долларов, что сопоставимо с фондом заработной платы всех российских бюджетников. В 2005 году по данным того же фонда ИНДЕМ потери от коррупции в РФ возросли почти в 10 (ДЕСЯТЬ) раз.

Из результатов проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок», проведенного межрегиональным общественным движением «Против коррупции» и Национальной ассоциацией участников электронной торговли следует, что процесс закупок характеризуется низким уровнем прозрачности и конкуренции, что напрямую ведет к коррупции. Годовые потери от этого в 2006 году составили 303 млрд рублей, в 2007 году – 347 млрд рублей.

Отметим, что экономические потери значительно больше, чем суммарная величина взяток.

История коррупции в России..

Сегодня модно говорить, что коррупция в России расцвела лишь в последнее время (после начала перестройки в 90-е годы ХХ века). Попробуем убедиться, что это не так.

Первое упоминание в законодательстве Руси о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий (по сути о взятке) связано с Двинской уставной грамотой, выданной Василием I в 1397г. боярам двинским. В те времена прийти без подношения к великому князю считалось нарушением этических норм, т.е. взятка была нормой. Первое законодательное ограничение взяточничества было осуществлено в царствование Ивана III: в Безозерской уставной грамоте впервые были указаны виды правонарушений. Его внук Иван IV (Грозный) первым ввел смертную казнь за «чрезмерность во взятках».

В XVII-XVIII веках коррупция стала характерной чертой власти. Существовала и узаконенная форма взятки чиновникам, которая называлась «почесть». Появившаяся в XVII веке приказная система, система кормлений, разлагала всех, кто с ней соприкасался. Формами коррупции были мздоимство (получение лицом, состоящим на государственной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) в нарушение установленного порядка, и лихоимство (получение тем же лицом преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия).

Петр I ввел «Табель о рангах» с установленными окладами, что должно было пресечь мздоимство – не помогло, были приняты законы «О воспрещении взяток и посулов», «О наказании за взятки и лихоимство» – не помогло. За вятки был повешен сибирский губернатор Матвей Гагарин (1721), а тремя годами позже за взятки же был казнен его изобличитель обер-фискал Алексей Нестеров. Воровали и брали взятки ближайшие сподвижники царя: светлейший князь Меньшиков, генерал-адмирал граф Апраксин, канцлер граф Головкин. Поистине «золотым» для российских взяточников стал XVIII век. Необходимость давать и брать взятки стала неотъемлемой чертой менталитета большинства населения. Государство старалось регулировать любую мелочь, проникало во все поры общественной социально-экономической сферы, формировало, т.о., основу для получения взяток. Другой причиной распространения коррупции в России в то время и во все последующие времена стал разрешительный, а не регистрирующий характер подписи чиновников всех рангов на документах физических и юридических лиц. Им дали своего рода публичный ресурс, сделали ЛПР.

При Александре I и Николае I (это уже XIX век) взятки брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных палат, в министерствах и в самом Сенате, органе призванном бороться с взяточничеством.

В царствование Никлая II ситуация только ухудшилась: без взятки стало невозможным развитие промышленности и др. В определенной мере способствовало расцвету коррупции и фактическое отсутствие у чиновников моральных стимулов для добросовестно выполнения своих обязанностей: не очень большая зарплата, крайне редкие награды и др. Отсутствие моральных стимулов с лихвой компенсировалось возможностью использовать неофициальные материальные стимулы для карьерного роста, о чем свидетельствовали результаты сенатских ревизий 1910-1913гг.

Широко известно влияние на принятие важных решений проходимца Распутина, немыслимый размах приобрела коррупция в годы первой мировой войны. К примеру, балерина Кшесинская и великий князь Алексей Михайлович за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы.

Неспособность госчиновников управлять страной стала одной из причин революции 1917г., коррупция, однако, осталась и после революции. Декретом СНК от 8 мая 1918г. «О взяточничестве» предусматривалась уголовная ответственность за взятки (срок не менее 5 лет) – не помогло. За 10 первых послереволюционных лет распределительно-бюрократический аппарат возрос от 1000000 человек в 1917г. до 4000000 в 1928г. Количество всевозможных запретов и предписаний, издаваемых местными властями, могло сравниться лишь с ситуацией в царской России. Пышным цветом расцвела низовая коррупция в форме блата.

Благодаря И.Сталину в стране появился новый социальный слой – номенклатура, занимающий особое положение в обществе, обладающий собственными интересами, отличными от интересов общества, а часто и противоречащие им.

Во времена правления Л.Брежнева номенклатура захватила все ступени власти, окончательно выйдя из под всякого контроля, как следствие ее посредническая роль повсеместно оплачивалась. Именно в этот период появилась новая черта российской коррупции: сращивание государственного аппарата с преступным миром. В 1969г. в закрытых материалах ЦК компартии Азербайджана приводились такие неофициальные расценки на занятие руководящих постов этой республики:

- директор театра – от 10000 до 30000 рублей,

- районный прокурор – 30000 рублей,

- начальник районного отдела милиции – 50000 рублей,

- директор совхоза – 80000 рублей,

- второй секретарь обкома КП Азербайджана – 100000 рублей,

- первый секретарь обкома КП Азербайджана – 200000 рублей.

Таким образом, можно утверждать, что коррупция в России имеет давние традиции и глубокие корни.

3. Элементы теории коррупции.

Агентская модель коррупции
Модель Полички-Шиханова

1. Агентская модель коррупции.

Согласно агентской модели в отношения вступают два действующих лица: принципал (доверитель) и агент. Принципал имеет и распоряжается ресурсами и для достижения своих целей нанимает агента. Они заключают контракт, в котором принципал формулирует цели, которые должен достигать агент; передает для этого часть своих ресурсов агенту; назначает ему вознаграждение. В свою очередь агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему принципалом ресурсы только для достижения целей. Принципал может осуществлять контроль за действиями агента, в том числе, нанимая для этого другого агента. Агент информирует принципала о ходе процесса достижения целей. Схема агентских отношений приведена на рис 1.

В ходе агентских отношений у принципала могут возникать проблемы из-за того, что:

- агент недостаточно эффективен,

- принципал неточно поставил цели, недостаточно обеспечил ресурсами,

- агент имеет собственные цели, которые могут вступать в конфликт с целями принципала,

- у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение называют оппортунистическим) и др.

Рис.1. Схема отношений принципал-агент.

В случае, если агент использует ресурсы принципала не для решения задач принципала, а для достижения своих собственных целей возможно появление коррупции. Итак, при коррупции нарушается контракт, происходит предательство интересов принципала, имеет место воровство или неэффективное использование ресурсов принципала.

2. Модель Полички-Шиханова.

Агентская система отношений одна из самых распространенных в мире. Конкретизируем ее на случай возможности появления коррупции во властных структурах. На рис. 2 приведена схема, описывающая взаимодействие основных элементов при возникновении коррупции и противодействии ей.

Для пояснения этой схемы воспользуемся статьей хабаровских специалистов Н.П.Полички и В.В.Шиханова.

«…Теория коррупции. Как показали исследования, в большинстве случаев злоупотребление служебным положением связано с реализацией права принятия решения в ситуации, когда имеется несколько вариантов (альтернатив) решения задачи. Например,

на одно вакантное место, один мандат депутата претендуют несколько человек;
на один государственный заказ, на право аренды одного природного объекта (участка лесного фонда, земли, недр, и т.д.) или какого-либо имущества претендуют несколько предприятий.

Результатом деятельности ЛПР с данным множеством альтернатив является выбор наилучшей (оптимальной) альтернативы (одной или нескольких). Для решения данной задачи ЛПР должно иметь технологию решения этой оптимизационной задачи (задачи выбора наилучшего варианта), которая в обязательном порядке должна включать в себя

критерий оптимизации,
способ оценки альтернатив по отношению к данному критерию,
способ определения наиболее предпочтительной среди них.

Рис. 2. Схема возникновения коррупции и участия НКО в процессе противодействия ей.

Очевидно, что если речь идет о некоторой государственной задаче, то критерий оптимизации должен соответствовать государственному интересу (т.е., в том числе, к недопущению коррупции).

В каких же ситуациях при решении оптимизационных задач ЛПР может использовать свое служебное положение в личных корыстных целях? Как показали исследования, факты коррупции наблюдаются в случаях, когда

ЛПР имеет заданную технологию решения задачи, но нарушает её;
ЛПР имеет некоторые законодательно установленные нормы, регламентирующие отдельные аспекты решения оптимизационной задачи, однако они описаны весьма абстрактно, допускают различные толкования и не могут в целом составить эффективной технологии, а потому, ЛПР имеет законное право сам разрабатывать отдельные шаги и даже целые процедуры, опираясь при этом на личный корыстный интерес;
ЛПР не имеет никакой заранее заданной и нормативно установленной технологии решения оптимизационной задачи. Более того, законом или другим правовым актом ЛПР делегированы полномочия по разработке данной технологии, что он и делает, опираясь при этом на личный корыстный интерес».

К вышесказанному добавим следующее. Принципалом в данной модели является государство, агентом – ЛПР, контроль осуществляют НКО. В случае использования бюджетных средств, во время выборов, в повседневной работе должностных лиц и чиновников роль правил, технологий, по которым распределяется публичный ресурс, играют нормативные акты (далее будем говорить законы). Первая возможность коррупции – это вульгарное нарушение законодательства, за которое полагается соответствующее наказание. Этот случай интересен правоохранительным органам, как правило, прямых нарушений законодательства ЛПР старается избегать.

Для нас наиболее интересны второй и третий случаи, когда формально нарушений законов нет, просто крайне несовершенны сами законодательные акты, которые противоречивы, неполны, неопределенны, отсутствуют нормы, регулирующие прозрачность процедур принятие решений ЛПР и возможность общественного участия, отсутствуют санкции за нарушение закона.

4. Примеры коррупции

Коррупция в законодательном процессе
Коррупция в бюджетном процессе
Коррупция в избирательном процессе
Коррупция среди чиновников

Рассмотрим конкретные примеры коррупции.

1. Коррупция может возникать и возникает из-за следующих недостатков законодательства и законодательного процесса:

неоднородность и фрагментарность – нормы, регулирующие избирательный и бюджетный процессы разбросаны по федеральным и региональным законодательным актам, постановлениям Правительства и, самое главное, по ведомственным инструкциям. Финансирование избирательных кампаний регулируется в основном инструкциями избирательных комиссий различного уровня, бюджетный процесс – инструкциями Минфина;
противоречивость – нормы федеральных законов противоречат друг другу, нормы региональных законов также противоречат друг другу и федеральным законам, принятые новые законы не отменяют нормы старых, возникает страшная путаница, инструкции (а именно их в основном и исполняют должностные лица) противоречат и федеральному и региональному законодательству;
неполнота и отсутствие санкций за нарушение и неисполнение законов – существуют пробелы в законодательстве, в результате ЛПР, руководствуется не законом, а своими соображениями (пример – процедура отбора участников конкурса на поставку товаров (работ, услуг) согласно нормативным актам Хабаровского края прописана неполно, и фактически, такой отбор осуществляет ЛПР), принятие одних законов (например, регулирующих процесс агитации через СМИ во время выборов) не сопровождается внесением изменений в другие (законы о СМИ, Гражданский и Уголовный кодексы);
неопределенность – появление норм, допускающих неоднозначное толкование и дающих ЛПР право самому определять и толковать норму (пример – санкция за нарушение ст. 19.8 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) предусматривает штраф от 500 до 5000 МРОТ, другой пример – ЛПР может (именно может, а не обязано) предпринять те или иные действия, еще пример из избирательного законодательства – санкция за «существенное» нарушение, причем, что относить к существенным нарушениям определяет ЛПР); возможность наложения альтернативного административного взыскания (пример – ст. 12.27 КоАП предусматривает санкцию в виде штрафа от 10 до 15 МРОТ, либо лишение водительских прав от 6 месяцев до 1 года, либо административный арест до 15 суток);
замена прямых норм отсылочными, причем отсылка идет не на закон, обсуждаемый и принимаемый более или менее открыто и коллегиально, а на подзаконный акт исполнительной власти, который скорее всего будет закрыт для обсуждения;
недостатки технологического процесса выпуска уже принятых нормативных актов (как правило, распоряжений и приказов главы исполнительной власти региона): не идентичность принятого и опубликованного текстов, наличие 2-х и более нормативных актов под одним номером, пробелы в нумерации (примеры взяты из законодательства Санкт-Петербурга и Псковской области);
наличие злого умысла у разработчиков и/или некомпетентность принимающих закон (детализация пунктов таможенной декларации позволяет, например, электронные платы декларировать как пластмассовые предметы с элементами металла, что резко снижает таможенную пошлину).

Эти обстоятельства напрямую приводят к коррупции. Отсутствие норм, разрешающих и регулирующих общественное участие, приводит к бесконтрольности, что в свою очередь ведет к коррупции среди чиновников.

2. Возможность возникновения и формы проявления коррупции в бюджетном процессе.

Возможность возникновения коррупции вообще, и в бюджетном процессе, в особенности, напрямую связана с непрозрачностью процесса. Непрозрачность процесса прямо ведет к произволу чиновников: выбор организации, исполняющей различные расходные статьи бюджета находится в руках чиновников, велико искушение получить «откат», вот вам и коррупция.

Исследования независимых экспертов в российских регионах (от Санкт-Петербурга до Южно-Сахалинска) показали, что везде бюджетный процесс непрозрачен. Опросы проводились среди экспертов и лидеров НКО. Во всех регионах прозрачность бюджетного процесса оценена от «слабой» до умеренной», а общественное участие в бюджетном процессе везде оценено как «слабое». Наиболее открыт бюджет (т.е. доступна информация о бюджете и бюджетном процессе) в Санкт-Петербурге, Карелии и Обнинске.

Второй причиной возникновения коррупции в бюджетном процессе является отсутствие конкурсности при исполнении расходных статей бюджета. Механизмы государственного, регионального и муниципального заказов, к сожалению, работают недостаточно эффективно (есть счастливые исключения в Мурманске, Ярославле, частично в пригороде Петербурга г.Пушкине).

Имеются и специфические возможности появления и формы проявления коррупции в бюджетном процессе (далее приведены результаты исследований по регионам Северо-Запада).

Законодательные органы субъектов федерации соглашаются с просьбой губернатора и принимают бюджет с нарушениями законодательства: сразу в целом (а не в 3-х чтениях), без постатейной разбивки (Республика Коми, Архангельская область). По сути не только граждане, но и депутаты не имеют информации о бюджете.

Резервные фонды депутатов. В Санкт-Петербурге каждый депутат имеет право единолично и бесконтрольно израсходовать по своему усмотрению около 800000$ (более 1500000$ в 2002г.) в год.

Резервный фонд администрации – решение о расходовании этого фонда принимает глава субъекта федерации.

Изменение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Предприятия-монополисты повышают тарифы без предоставления какого-либо обоснования.

Погашение долга субъекта федерации. Какой-либо контроль за текущими операциями с государственными ценными бумагами отсутствует.

Финансирование федеральной судебной системы за счет бюджетов субъекта федерации. Проходит практически во всех субъектах и приводит к полной зависимости судей от исполнительной власти (в Санкт-Петербурге некоторые суды финансируются даже из муниципальных бюджетов).

3. Возможность возникновения и формы проявления коррупции в избирательном процессе.

Специфика избирательного процесса состоит в том, что мотивация его участников настолько велика, что они часто идут на прямые нарушения закона, используя описанные выше его несовершенства. В подавляющем большинстве случаев, причем именно благодаря несовершенствам законодательства, а также нашей российской специфике, эти нарушения остаются безнаказанными (исключение – на выборах в Санкт-Петербурге в 2000г. один кандидат был лишен регистрации судебным решением за прямой подкуп избирателей).

Еще одной особенностью коррупции в избирательном процессе является широкое использование административного ресурса, как напрямую (телефонное право), так и опосредовано. Интересно наблюдать (в том случае, если сам не являешься участником процесса) за соревнованием административных ресурсов – федеральный ресурс бьет региональный.

Возможность возникновения коррупции, помимо несовершенства законодательства, тесно увязана с отсутствием общественного участия в избирательном процессе. Имеется в виду именно участие общественности, т.е. НКО, а не представителей только от политических партий и кандидатов в работе участковых и окружных избирательных комиссий, в их присутствии в качестве наблюдателя в день голосования.

Приведем специфические формы проявления коррупции на примере субъектов федерации Северо-Западного региона, использовавшиеся на выборах 1999-2002гг.

Использование административного ресурса:

неравный доступ к СМИ – местные СМИ находятся под контролем администрации, которая определяет какому кандидату и в каком объеме предоставлять время на местном ТВ и радио
давление на избирательные комиссии – большинство в окружных и участковых избирательных комиссиях – это либо представители администрации, либо люди от нее зависимые. Администрация указывает, какому кандидату надо помогать, а какому – нет.
давление на органы внутренних дел – администрация указывает, какие пикеты арестовывать, какие агитационные материалы изымать.
давление на бизнес-структуры – те компании, которые поддерживают неугодных администрации кандидатов, подвергаются всяческим проверкам налоговой инспекции, СЭС и др.
прямое давление – прямые телефонные звонки с угрозами неугодным кандидатам.

Подкуп избирателей со стороны кандидатов:

прямой подкуп – людям даются деньги, либо подарки, а они голосуют, как надо. В Санкт-Петербурге в ходе кампании по выборам ЗС 2002г. действующие депутаты вовсю использовали прямой подкуп, раздавая подарки в ходе встреч с избирателями, причем оплачивались подарки из их резервного фонда (см. выше)
непрямой подкуп – кандидатом создается благотворительный фонд, который в период предвыборной агитации раздает гуманитарную помощь; с избирателями заключаются договора на оказание услуг с последующей выплатой премиальных в случае победы кандидата (в Санкт-Петербурге победивший кандидат заключил 2000 таких договоров на сумму 300000 рублей).

Коррупция в СМИ – меньшую часть средств за публикацию СМИ получают легально через счет кандидата, большую часть они получают наличными непосредственно от кандидата.

Финансирование избирательных кампаний – поскольку средств, определенных по закону для проведения полноценной избирательной кампании недостаточно, то кандидаты и избирательные объединения рассчитываются с исполнителями непосредственно, а не через счет кандидата («черный нал»).

4. Возможность возникновения и формы проявления коррупции и среди госслужащих (чиновников).

Президент России в обращении к Федеральному Собранию весной 1997г. признал, что коррупция поразила все уровни государственного аппарата. По данным МВД России в 1996г. структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц, подлежащих суду, определялась следующим образом:

- работники министерств, комитетов и их структур на местах – 41.1%;

- работники правоохранительных органов – 26.5%;

- работники кредитно-финансовой сферы – 11.7%;

- работники контролирующих органов – 8.9%;

- работники таможенной службы – 3.2%;

- депутаты различных уровней – 0.8%;

- прочие – 7.8%.

Итак, коррупция среди чиновников не только возможна, не только имеет место, но и стала повсеместным обычным явлением. Причинами коррупции среди госслужащих являются, как сказано выше,

- возможность принимать решения по поводу распределения публичного ресурса (они играют роль ЛПР),

- несовершенство законодательства,

- отсутствие контроля (непрозрачность власти и неэффективное общественное участие).

Кроме этого, для России характерна еще одна причина: низкий заработок чиновника.

Основной формой проявления коррупции среди чиновников является безусловно взяточничество во всех его видах (взятка, вымогательство, государственный рэкет, подкуп и пр.). Кроме этого, наиболее распространены и опасны такие формы коррупции как «конфликт интересов», должностной подлог (характерен для служащих налоговых органов: переписывание актов проверок, выдача фиктивных справок и пр.), протекции друзьям, родственникам, знакомым.

Особую тревогу вызывает коррупция в правоохранительных и судебных органах. Правоохранительные органы, сращиваясь с преступными формированиями, создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел, за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов в коммерческие структуры и создание таких под патронажем правоохранительных органов..

В своем докладе на заседании Государственной Думы тогдашний зам. Министра МВД Е.Б.Соловьев признал, что имеются милицейские «крыши», сотрудники милиции выколачивают долги в пользу коммерческих и криминальных структур, в органы милиции внедряются криминальные элементы.

Кроме мздоимства коррупция в правоохранительных органах проявляется в форме «непрофессионализма», когда правовые документы оформляются с упущениями и нарушениями, в недоступности чиновников для граждан с жалобами и заявлениями.

В качестве примера рассмотрим результаты исследования, проведенного в Татарстане НКО «Правозащитный центр г.Казани» в 2002-2003гг.

Главный вывод исследования: бытовая коррупция в милиции Татарстана носит массовый характер.

С января по сентябрь 2002г. в Татарстане в отношении сотрудников милиции по ст. 285 УК (злоупотребление должностными полномочиями) возбуждено 51 уголовное дело; по ст. 286 (превышение должностных полномочий) – 49 дел; по ст. 290 (получение взятки) – 18 дел; по ст. 292 (служебный подлог) – 20 дел.

Эксперты в Татарстане называют следующие причины бытовой коррупции в органах внутренних дел, практически совпадающие с причинами коррупции чиновников вообще:

- низкий уровень зарплаты,

- отсутствие должного контроля со стороны надзирающих органов,

- латентность преступлений в сфере коррупции (выгода обеим сторонам при взятке, например),

- плохое материальное обеспечение органов МВД,

- отсутствие необходимого уровня правового сознания у большей части граждан.

Коррупция проникает в суды. Адвокаты делают взятки эффективным способом защиты своих клиентов. Судьи берут взятки, в результате виновные остаются безнаказанными, невинные сидят в тюрьме, а те судьи, которые стараются найти справедливость в «коллегии судей», увольняются с работы.

Остановимся, наконец, на таком распространенном явлении среди чиновников, как конфликт интересов.

Приведем следующее определение КИ в системе государственной службы (именно там негативные последствия КИ наиболее распространены и опасны), которое нам представляется наиболее удачным.

Конфликт интересов в системе государственной службы – ситуация, когда противоречие между

(1) интересами государственного служащего как частного лица, а также связанных с ним лиц (группы лиц),

(2) интересами государства, выраженными в системе законодательных и иных нормативных правовых актов, и

(3) интересами третьих лиц

создает объективную возможность для наступления негативных последствий в виде нанесения ущерба государству и (или) третьим лицам, наступившего в результате осознанных действий (бездействия) государственного служащего в нарушение им своих должностных обязанностей.

КИ может существовать в экономической (бюджет, госзакупки, конкурсы, приватизация и пр.), политической (выборы, членство в партиях и пр.)и должностной (поступление, прохождение, увольнение) сферах. В каждой из указанных сфер конфликт интересов имеет специфические источники, проявления, возможные негативные последствия и возможные способы разрешения.

В российском законодательстве проблеме разрешения КИ уделено явно недостаточно внимания: общие понятия о КИ даны в ФЗ №79 (2004г.) «О государственной гражданской службе», вопросы урегулирования КИ рассмотрены в недавнем Указе Президента РФ от 04.03.07 №885 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».

Представляется, что должна быть предложена система достаточно гибких и дифференцированных процедур, направленных на разрешение конфликта интересов, а именно:

- выявление (потенциального) конфликта интересов;

- предупреждение возникновения конфликта интересов;

- предотвращение негативных последствий конфликта интересов.

В ситуациях, когда возникновение КИ невозможно предупредить, должны предусматриваться меры по предотвращению негативных последствий конфликта интересов (вплоть до увольнения).

6. Антикоррупционная политика.

Стратегии противодействия коррупции
Законодательство
Общественное участие
Антикоррупционная деятельность органов власти
Антикоррупционная деятельность структур гражданского общества

Как указывалось выше, коррупция стала системной проблемой, поразившей все слои общества, и для борьбы с ней необходимы системные усилия всех слоев общества (всех 3-х секторов: власти бизнеса, НКО). Коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться, поэтому для любого государства вообще, а для России в особенности становится необходимым осуществление постоянной антикоррупционной политики.

Антикоррупционная политика – это разработка осуществление последовательных мер государства и общества с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию. Эти меры включают в себя:

Разработку на определенный период антикоррупционной программы,
Разработка планов мероприятий, конкретизирующих антикоррупционну программу,
Контроль за реализацией антикоррупционной программы,
Деятельность особого органа по противодействию коррупции (если таковой имеется),
Деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией,
Судебную практику в части применения ответственности з коррупционные деяния,
Деятельность контролирующих органов,
Мониторинг состояния коррупции,
Антикоррупционное просвещение и воспитание.

Для разработки антикоррупционной программы необходимо расставить приоритеты и определить последовательность шагов, т.е., необходимо выбрать стратегию противодействия коррупции.

1. Стратегии противодействия коррупции.

Все стратегии можно разделить на 2 класса: стратегии, направленные на устранение причин коррупции и коррупционных практик, стратегии, направленные против коррупционеров и смешанные стратегии, где присутствуют элементы первых двух.

Наиболее близки и понятны автору стратегии осознания-педупреждения-пресечения.

В рамках данного подхода выделяют 3 стратегии противодействия коррупции:

Общественное осознание опасности коррупции и ее последствий (осознание);

Предупреждение и предотвращение коррупции (хорошее управление);

Верховенство закона и защита прав граждан (пресечение).

Логика такого разбиения предельно понятна: сначала необходимо понять, что коррупция – это плохо, и ей необходимо противодействовать, затем следует предупреждать коррупцию, устранять ее причины, а если коррупция все-таки имеет место, то необходимо пресекать ее проявления и защищать граждан от ее последствий. Здесь мы имеет типичную смешанную стратегию, где осознание и предупреждение делают упор на устранении причин коррупции, а пресечение – на наказании коррупционеров.

В контексте данных 3-х стратегий деятельность, причем согласованная деятельность всех 3-х секторов, осуществляется по следующим направлениям:

В рамках первой стратегии (осознание) – это:

1.1. Общий анализ ситуации и выработка антикоррупционной стратегии;

1.2. Антикоррупционное гражданское образование;

1.3. Построение антикоррупционных коалиций;

1.4. Свободный доступ к информации и независимые СМИ.

В рамках второй стратегии (предупреждение – хорошее управление) – это:

2.1. Прозрачная власть, прозрачные процедуры (в первую очередь в бюджетном и избирательном процессе);

2.2. Реформирование системы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, создание специальных органов по противодействию коррупции;

2.3. Общественное участие в процессах предотвращения коррупции;

2.4. Уменьшение вмешательства государства в дела общества;

2.5. Кодексы этики для политиков, чиновников, предпринимателей;

2.6. Снижение административных барьеров для предпринимателей и внедрение конкурсности (система государственных и муниципальных заказов, грантов и другие конкурсные механизмы).

В рамках третьей стратегии (пресечение – верховенство закона) – это:

3.1. Сильная и независимая судебная власть;

3.2. Неукоснительное исполнение законов;

3.3. Законодательство, не допускающее возможность появления коррупции, и общественная экспертиза;

3.4. Правовая помощь и защита, внедрение института омбудсмана и других правовых институтов.

Работа органов власти и структур гражданского общества должна вестись в соответствии с этими стратегиями по двум главным направлениям:

1. Принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была бы минимальной и неукоснительно исполнять их.

2. Создавать условия как для противодействия коррупции, так и для возникновения общественного участия в данном процессе, развивать это участие и повышать его эффективность.

При этом оба направления тесно переплетаются, предполагают скоординированные действия всех трех секторов, главным является второй пункт, но для его реализации также необходимо вносить изменения в законодательство.

Отметим, что возможна и другая логика и последовательность построения стратегий противодействия коррупции. Например, К.Головщинский и С.Пархоменко также выделяют три стратегии: 1 – предупреждение (устранять причины коррупции); 2 – война (карать всех коррупционеров); 3 – пассивное противодействие (ничего делать не надо – рынок сам уменьшит уровень коррупции до приемлемых размеров). Хороший обзор мер по противодействию коррупции дан также в книге С.В.Бондаренко.

В заключение этого пункта рассмотрим программы противодействия коррупции в России. Решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27 июля 2007 г. № 66) одобрены:

1. Типовая программа противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти;

2. Типовая программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации.

Целями данных программ являются:

- снижение уровня коррупции, ее влияния на жизнь населения, на деятельность и эффективность власти и бизнеса,

- обеспечение защиты прав и интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией.

Эти цели реализуются в ходе решения следующих задач:

- оценка существующего уровня коррупции,

- устранение условий, порождающих коррупцию,

- увеличение выгод от законных действий и повышение рисков от коррупционных действий,

- формирование нетерпимости к коррупционным действиям,

- формирование антикоррупционного общественного сознания,

- предупреждение коррупционных правонарушений,

- обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения,

- возмещение вреда от коррупции,

- содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о коррупции, их освещение в СМИ.

Ожидаемые результаты реализации типовых программ:

- снизится уровень коррупции в системе органов исполнительной власти и число коррупционных правонарушений со стороны государственных и муниципальных служащих,

- укрепится доверие населения к государству к чиновникам,

- повысится качество и доступность государственных и муниципальных услуг.

Исходя из целей и задач этих программ, ожидаемых результатов, можно сделать вывод, что выбрана смешанная стратегия противодействия коррупции, более того, эта стратегия очень сильно соответствует стратегиям осознания-предупреждения-пресечения.

Рассмотрим подробнее антикоррупционную деятельность всех 3-х секторов по указанным выше двум главным направлениям.

2. Законодательство.

В данной сфере необходимы действия в трех направлениях.

1. Разработка и принятие нормативных актов, исполнение которых минимизирует возможность появления коррупции (стратегия верховенства закона). От властей требуется определенная квалификация как при разработке (в основном это касается исполнительной власти), так и принятии законов (это в первую очередь относится к депутатам). От НКО требуется проведение общественной законодательной экспертизы, что предполагает конструктивное взаимодействие с органами власти, для чего, в свою очередь, также необходима определенная квалификация (уровень проектной культуры).

2. Разработка и принятие нормативных актов, направленных на повышение прозрачности власти, введение механизмов конкурсности, создания условий для возникновения и развития общественного участия (стратегия предупреждения). Здесь, кроме законодательной экспертизы, НКО выступают в качестве разработчиков законов, что еще более предполагает наличие у них уровня проектной культуры при взаимодействии с властями.

3. Усовершенствование законодательного процесса (стратегия верховенства закона). В данном случае основная работа лежит на органах власти, в обязанность которым следует вменить проверку на идентичность принятого и готовящегося к публикации текстов, правильность нумерации законодательных актов и др. Что касается некомпетентности депутатов, принимающих, а иногда и разрабатывающих законы, то это прямая забота и обязанность организационных отделов представительных органов: повышать образование народных избранников.

3. Противодействие коррупции и общественное участие.

Противодействие коррупции связано в первую очередь с проведением Административной реформы, реформы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, с упрощением административных процедур и уменьшением всякого рода вмешательства государства в бизнес (стратегия предупреждения) – это функция власти.

Основными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предотвращения коррупции являются:

Сопротивление властей: органы власти крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности о процедурах принятия властных решений, ревниво и недоброжелательно относятся к попыткам НКО контролировать их деятельность.
недостаточная мотивация самих структур гражданского общества принимать участие в процессах предупреждения коррупции: отказы участвовать в общественных слушаниях, экспертизах, контрольных органах. Причина этому – неверие в свои силы и надежда на доброго правителя, т.е. преобладающий субъектный тип политической культуры россиян.

Для обеспечения эффективного общественного участия, необходимо решить эти проблемы. Первая из них решается более или менее просто (стратегия осознания): в законодательные акты вносятся изменения, предписывающие органам власти предоставлять информацию, и разрешающие участие и контроль со стороны структур гражданского общества. Представителям органов власти, кроме этого, предлагается пройти обучение в системе гражданского образования, где они получат сведения о НКО, о пользе прозрачной власти, социальном партнерстве и др. Была бы только политическая воля.

Решение второй связано с изменением типа политической культуры и представляет собой значительно более длительный и трудоемкий процесс. Для его ускорения предлагается:

развивать структуры гражданского общества, в первую очередь НКО и их коалиции (стратегия осознания).
развивать систему гражданского образования среди НКО, в школах и институтах, вовлекать в эту систему властные структуры, создавать специальные центры гражданского образования (стратегия осознания). Основными темами гражданского образования призваны стать: права человека, правовое образование, гражданское общество, власть, социальное партнерство, коррупция и ее предотвращение.
обмениваться опытом и внедрять перспективные формы общественного участия в других регионах (стратегия предупреждения).

Рассмотрим теперь по отдельности деятельность властных структур и НКО по противодействию коррупции.

4. Антикоррупционная деятельность органов власти

В процессе борьбы с коррупцией власти принадлежит важнейшая роль.

В типовых программах противодействия коррупции выделяются следующие базовые направления:

Создание уполномоченного органа по противодействию коррупции
Совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа
Внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти
Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов
Разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции
Внедрение внутреннего контроля
Осуществление обратной связи с потребителями государственных услуг
Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции
Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов власти.

Рассмотрим каждое направление подробнее, при этом будем относить конкретные виды деятельности к одной из вышеприведенных антикоррупционных стратегий, входящих в стратегии осознания-предупреждения-пресечения..

Создание уполномоченного органа по противодействию коррупции (cтратегия предупреждения – хорошего управления)

- создание в органе исполнительной власти Комиссии по противодействию коррупцию (коллегиальный орган) и определяется уполномоченное структурное подразделение по противодействию коррупции

- утверждение перечня коррупционно опасных должностей: должности, связанные с непосредственным предоставлением государственных услуг

- создание системы обмена информацией с правоохранительными органами: органы предоставляют имеющуюся у них информацию о коррупционной ситуации.

Совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа (стратегия предупреждения - хорошего управления)

- оптимизация процедур закупок для государственных нужд: мониторинг отклонения цен заключения договоров от среднерыночных, увеличение конкуренции среди поставщиков, исключения случаев КИ из процесса закупок

- мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21.07.05 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд»: разработка методики и регламента такого мониторинга, открытое обсуждение Общественным советом его результатов

Внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошего управления)

- исключающие коррупцию системы подбора и расстановки кадров: мониторинг конкурсного замещения должностей, ротции

- урегулирование конфликта интересов

- предотвращение и устранение нарушений правил служебного поведения

- контроль за предоставлением деклараций о доходах, собственности о конфликте интересов

Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов (стратегия пресечения – верховенства закона)

- применение мер, минимизирующих коррупцию в законодательном процессе (см. выше)

Разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции (стратегия предупреждения – хорошего управления)

- программы разрабатываются на остове типовой и утверждаются органом по противодействию коррупции

Внедрение внутреннего контроля (стратегия предупреждения – хорошего управления)

- создание систем внутреннего контроля на основе механизма служебных разоблачений (в первую очередь в исполнительных органах, исполняющих наиболее коррупционные полномочия

- введение мониторинга имущественного положения должностных лиц, проведение анализа стиля жизни «сомнительных» чиновников

- внедрение технических средств получения информации в местах приема и непосредственного общения чиновника и заявителя

Осуществление обратной связи с потребителями государственных услуг (стратегия предупреждения – хорошего управления)

- экспертиза жалоб и обращений граждан в орган исполнительной власти

- организация «телефона доверия», создание диспетчерской службы

Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции (стратегия осознания)

- внедрение программы этического образования госслужащих

- организация постоянного семинара по вопросам этики государственной службы

- публикация материалов о коррупции, ее вреде и последствиях для общества, государства и граждан, об опыте противодействия коррупции (в .ч. и международном)

- проведение публичных информационных мероприятий для различных групп населения

Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов власти (стратегия осознания)

- разработка и принятие законодательного акта, регламентирующего порядок предоставления информации

- создание «горячей линии» для возможности гражданам сообщать властям о фактах коррупции.

Интересно сравнить эту программу (напомним, что она принята в 2007 году) с программой антикоррупционной деятельности органов власти «Основные направления антикоррупционной политики России», разработанной общественной организацией – Национальным антикоррупционнм комитетом (НАК) в 2001 году. Согласно программе НАК деятельность органов власти должна параллельно осуществляться по четырем направлениям:

законодательные меры
организационные, организационно-политические меры
взаимодействие со структурами гражданского общества
международное сотрудничество.

Рассмотрим здесь также как и выше каждое направление.

1. Законодательные меры.

1.1. Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов (стратегия пресечения – верховенства закона).:.

1.2. Создание условий для обеспечения большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошее управление).

1.3. Ограничение условий для произвольной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошее управление):

1.4. Изменение принципов государственной службы (стратегия предупреждения – хорошее управление).

1.5. Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств (стратегия предупреждения – хорошее управление).

1.6. Упорядочение системы «сдержек и противовесов», внедрение механизмов депутатских расследований (стратегия предупреждения – хорошее управление).

1.7. Укрепление судебной власти. Обеспечение доступного и эффективного правосудия (стратегия пресечения – верховенства закона).

1.8. Принятие закона об ответственности за легализацию преступных доходов (стратегия пресечения – верховенства закона).

1.9. Законодательное регулирование контроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2. Организационные, организационно-политические меры.

2.1. Декоммерциализация государственной и муниципальной деятельности (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.2. Меры по упорядочению системы государственных финансов (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.3. Ликвидация отраслевых, межотраслевых департаментов аппарата правительства, которые дублируют функции, снижают прозрачность (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.4. Разграничение контролирующих государственных, муниципальных органов и органов предоставляющих услуги (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.5. Совершенствование правоохранительной системы (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.6. Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции (стратегия пресечения – верховенства закона).

2.7. Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным вынесением их на публичное обсуждение (стратегия осознания).

3. Взаимодействие со структурами гражданского общества.

3.1. Привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодейтвию коррупции и обеспечении прозрачности в государственном управлении (стратегия предупреждения – хорошее управление).

3.2. Популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах и регионах России (стратегия осознания).

3.3. Формирование антикоррупцинного мировоззрения российских граждан (стратегия осознания).

3.4. Государственная поддержка в создании общероссийской сети НКО, вовлеченных в антикоррупционную деятельность (стратегия осознания).

3.5. Привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике, внедрение кодексов деловой этики (стратегия предупреждения – хорошее управление).

3.6. Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности (стратегия осознания).

3.7. Использование сети Интернет для информирования о деятельности органов власти, обеспечения доступа к информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений и контроля за их реализацией (стратегия осознания).

4. Международное сотрудничество.

4.1. Юридические меры: приближение к международным стандартам национального законодательства, регулирующего государственное присутствие в экономике (стратегия предупреждения – хорошее управление); присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников (стратегия пресечения – верховенства закона); заключение соглашений об отказе от коррупции как от средства конкуренции (стратегия осознания); введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток (стратегия пресечения – верховенства закона).

4.2. Полицейские меры: международный информационный обмен (стратегия осознания); унификация представлений о доказательной базе в сфере коррупции (стратегия пресечения – верховенства закона); заключение соглашений о совместных оперативных мероприятиях, о взаимной правовой помощи и др. (стратегия пресечения – верховенства закона).

4.3. Партнерство (стратегия осознания): обучение кадров; помощь в разработке антикоррупционных программ; помощь в разработке и реализации антикоррупцинных мер.

Отметим, что Россия в 2006 году присоединилась к международным конвенциям по противодействию коррупции. В февраля 2006г. мы ратифицировали Конвенцию ООН по предупреждению коррупции, а в июле ратифицировали Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Присоединение к этим правовым актам обязывает Россию привести свое законодательство в соответствие с международным, в частности принять закон о противодействии коррупции, ежегодно проводить мониторинг коррупционной ситуации в стране. Кроме этого, Россия уже вступила в международную организацию парламентариев против коррупции GRECO.

Сравнивая программу НАК с типовыми антикоррупционными программами, можно видеть, что они очень похожи и во многом совпадают в части, касающейся органов исполнительной власти.

В программе НАК более подробно описано взаимодействие органов власти с НКО, однако, в Концепции административной реформы, на основании которой разработаны типовые программы, вопросы общественного участия разработаны остаточно подробно. Напомним задачи административной реформы применительно к повышению прозрачности власти и усилению эффективности общественного участия:

… повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти….

Эта общая задача конкретизируется на каждом этапе осуществления реформы:

- 1 этап (2006) – …разработка норм. актов и методик в целях развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации … пилотное внедрение антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных норм. прав. актов…

- 2 этап (2007) – … развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участие его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирование общества о ходе административной реформы … … обеспечение информационной . открытости всех органов исп. власти …. … внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных норм. прав. актов….

- 3 этап (2008) – … развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исп. власти, в мониторинге мероприятий административной реформы. …

Рассмотрим чуть подробнее меры по предупреждению коррупции среди госслужащих (чиновников). Эти меры основаны на международных рекомендациях и, кроме того, вытекают из мероприятий типовых антикоррупционных программ.

Следует внести существенные изменения и дополнения в нормативные акты о госслужбе, причем предусмотреть следующее:

Прием на службу должен быть регламентирован, минимизирована возможность свободы усмотрения администрации.
Процедура аттестации служащего должна быть регламентирована, порядок проведения и критерии аттестации – конкретизированы, минимизирована свобода усмотрения аттестационной комиссии.
Ограничения, связанные с поступлением на службу и связанные с осуществлением должностных полномочий должны быть четко прописаны. В частности необходимо предусмотреть ограничения госслужащему после увольнения на занятие предпринимательской деятельностью или состоять на службе у коммерческих структур в тех отраслях, которые были ему подконтрольны.
Более детально регламентировать ответственность чиновника, в первую очередь дисциплинарную ответственность (например, создать Дисциплинарный устав госслужбы).
Законодательно закрепить денежное вознаграждение, которое обеспечивало бы достойный прожиточный уровень; упорядочить систему льгот для госслужащих.

Рассмотрим, наконец, возможности предупреждения и разрешения конфликта интересов.

Приведем здесь принципы разрешения КИ, изложенные в руководстве ОЭСР:

- служение общественным интересам;

- обеспечение прозрачности и контроля;

- повышение индивидуальной ответственности и личный пример;

- формирование организационной культуры, нетерпимой к КИ.

Важнейшей мерой здесь является разработка и внедрение системы должностной этики госслужащих, основные положения которой закрепляются в Кодексе этики для госслужащих. При этом:

Этические нормы в госслужбе должны быть четкими и понятными.
Руководство по этике должно иметься в распоряжении чиновника.
Служащие должны знать свои права и обязанности при разоблачении случаев коррупции.
Политическая приверженность морали должна содействовать этическому поведению на госслужбе.
Процесс принятия решений должен быть открытым и находиться под наблюдением.
Должны существовать четкие руководящие принципы взаимодействия государственного и частного секторов, основанные на ценностях госслужбы.
Условия, созданные для госслужащих, и кадровая политика должны способствовать нравственному поведению.
Механизмы подотчетности должны действовать в государственных учреждениях.

Отметим, что в разработке и обсуждении этических кодексов должны принимать участие и структуры гражданского общества.

Общественные институты работают главным образом на стадии выявления КИ, государственные институты – на всех стадиях: выявления, предупреждения, предотвращения негативных последствий. Возможности общественности в выявлении КИ больше, чем у кого-либо, но на других стадиях должна включаться власть.

1. Государственные институты, которые могут принимать участие в разрешении КИ.

Суд. Если чиновник в ситуации КИ совершил правонарушение – суд принимает соответствующее решения. В случае жалобы на чиновника при отсутствии его начальства, суд может взять на себя функцию предупреждения КИ. Сам чиновник может обратиться в суд за защитой.
Представительные органы власти. Принятие нормативно-правовых актов направленных на разрешение КИ. КИ у высшего должностного лица может разрешать представительный орган или суд.
Комиссии по служебному поведению, по депутатской этике (при законодательном органе власти). Рассматривают ситуации КИ, принимают решение либо дают рекомендации по их разрешению.
Специальные комиссии (при совете по борьбе с коррупцией, при Президенте РФ, при различных министрерствах).
Контрольные и ревизионные органы. Осуществляют проверки, выявляя т.о. потенциальный КИ.
Омбудсман, комиссии по защите прав человека при главе субъекта РФ. Осуществляют защиту ущемленных прав в ситуации КИ.
Вышестоящий начальник. При обращении к нему подчиненного разрешает ситуацию КИ, берет при этом, ответственность на себя.
Включение в компетенцию соответствующего (кадрового) подразделения регулирования ситуации КИ.

2. Общественные организации.

Советы НКО, общественные палаты, советы и др., профсоюзные органы. Мониторинг деятельности органов власти, общественная экспертиза нормативных актов на предмет выявления потенциальных КИ. Влияние на общественное мнение. Образовательная деятельность (разъяснение сущности явления КИ).
СМИ. Выявление проблемы и привлечение к ней внимания общества. Формирование общественного мнения
ОСА как комиссия общественного контроля. Выявление возможных случаев КИ, приводящих к коррупции.
Ассоциации чиновников (например, общество страховщиков). Выработка стандартов поведения, предупреждающих КИ.
Создание специального независимого органа по разрешению КИ.

Обратим внимание, что данные меры полностью соответствуют и Указу Президента[38], и российским типовым программам противодействия коррупции.

5. Антикоррупционная деятельность гражданского общества

Как сказано выше, согласованная деятельность НКО и других структур гражданского общества в рамках антикоррупционных стратегий и направлений работ своей целью должна ставить предупреждение коррупции (устранение ее причин). Применительно к гражданскому обществу эти причины формулируются как

неразвитость институтов гражданского общества,
слабость демократических традиций,
преобладающий субъектный тип политической культуры.

Структуры гражданского общества, в первую очередь НКО, развиваются достаточно быстро, не менее быстро растет число проектов, которые они реализуют. Наступило время, когда от отдельных проектов, выполняемых отдельными НКО, следует переходить к согласованной скоординированной программе совместных действий НКО. При этом необходимо сформировать орган, который бы координировал действия НКО по реализации программы, например, сеть НКО и координационный совет такой сети. Необходимо также снабдить такой орган инструментом, с помощью которого стала бы возможна координация действий общественных организаций. В качестве такого инструмента естественно выступает информационный ресурс, в виде интернет-сайта, с помощью которого и будет происходить обмен информацией, согласование интересов и координация деятельности.

Разобьем, в заключение, возможные направления деятельности НКО по 3-м антикоррупционным стратегиям (осознания-предупреждения-пресечения).

1. Стратегия осознания.

Анализ ситуации и выработка рекомендаций органам власти и структурам гражданского общества, касающихся антикоррупционной политики;
Гражданское образование и создание новых институтов: центров гражданского образования, центров публичной политики;
Построение антикоррупционных сетей и коалиций НКО;
Контроль за доступом к информации;
Поддержка независимых СМИ.

2. Стратегия предупреждения.

Давление на власть для обеспечения ее прозрачности (в первую очередь – прозрачный бюджет, прозрачный избирательный процесс, прозрачные процедуры);
Общественное участие НКО в процессе подготовки, принятия и контроля исполнения властных решений через общественные советы, общественную экспертизу;
Внедрение кодексов корпоративной этики для НКО, бизнесменов и органов власти.

3. Стратегия верховенства закона (пресечения).

Общественная законодательная экспертиза и мониторинг законодательства;
Правовая помощь и защита;
Внедрение новых институтов: региональный омбудсман, юридические клиники.